近日，中国社会科学院世界社保研究中心在京发布了《中国养老金发展报告2012》。报告显示，在32个统筹单位中(31个省加上新疆兵团)，剔除财政补贴，2011年城镇基本养老保险基金收不抵支的省份达到14个，收支缺口达到767亿元。
 

　　一方面养老基金高速增长，一方面半数省份收不抵支，应如何看待这样的现状?如何应对如此复杂的局面?解决的根本途径是什么?近日，《经济参考报》记者带着这些问题专访了该报告的主编，中国社科院世界社保研究中心主任、中国社科智讯专家郑秉文。
 

　　《经济参考报》：目前中国城镇职工基本养老保险制度的一个悖论：一方面基金快速增长，支付能力空前提高，但另一方面，在剔除财政补贴之后，却有半数省份企业部门基本养老保险基金收不抵支。那么，造成中国城镇职工基本养老保险财务状况如此失衡的主要原因是什么?
 

　　郑秉文：我认为，主要原因有四个，即各个地区之间不同历史债务、制度赡养率、经济发展状况、劳动力跨区域流动等。
 

　　首先，各地历史欠账不同。在制度建立之初，各个省份已退休的“老人”和工作的“中人”的比例存在着较大差异，养老金水平也存在差异。重要的是，老工业基地和工业基础比较好的省份的负担要远远大于其他省份，因为国有企业和集体所有制企业比重较高，他们成为制度建立之初的主体。在建立制度之初，由于政府没有采取发行认购债券等方式对各省份的历史欠债加以确认，并把它们与新制度隔离开来，所以，制度的初始状态的差异性一开始就决定了各地养老保险制度财务状况也必然存在差异性。
 

　　其次，各地制度赡养率不同。凡是收不抵支的省份，基本都是制度赡养率较高的省份。广东、江苏、北京、山东、浙江等拥有大量当期结余的省份，企业部门城镇职工基本养老保险制度赡养率几乎都处于较低的水平;而辽宁、黑龙江、天津、吉林等严重收不抵支的省份，企业部门城镇职工基本养老保险制度赡养率基本上处于较高的水平。各省人口年龄结构的巨大差异是导致其制度赡养率不同的原因之一。
 

　　再次，各地发展状况不同。地区经济发展水平的差异是影响各个省份城镇职工基本养老保险财务状况主要的直接原因之一。改革开放以来，经济增长较快的省份，其工资增长速度也较快，因而以工资为基数征缴的基本养老保险收入也会更快地增长;其次，在经济发展水平较高的省份，其地方财力往往较为雄厚，在“分灶吃饭”的财政体制下，城镇职工养老保险制度实行较低的费率，一般可获得较多的补贴，企业竞争环境较好，从而形成良性循环。而经济增长速度较慢或经济发展水平较低的省份则呈现相反的情况，很有可能陷入恶性循环。与此同时，各省的缴费率差异很大。
 

　　最后，劳动力跨区域流动的结果。在改革开放的过程中，地区经济发展水平差距逐渐显现，大规模的劳动力跨区域流动随之产生。劳动力跨区域流动的突出反映就是外出农民工数量急剧增加。大规模的劳动力跨区流动对各省城镇职工基本养老保险制度的财务状况具有不可估量的重要影响。对于经济较发达地区，青壮年劳动力是净流入的，而且外来务工者参保率较高，因而会“稀释”城镇职工基本养老保险制度赡养率;但是，对于经济欠发达地区，青壮年劳动力是净流出的，而且外来务工者参保率较低，因而会“抬高”城镇职工基本养老保险制度赡养率。
 

　　《经济参考报》：应如何看待和评估半数省份养老保险制度收不抵支的现状?
 

　　郑秉文：前述关于导致基本养老保险财务状况失衡的四个因素是全国普遍存在的。因此，养老保险基金的支付能力存在差异性，这是必然的。即使在基金规模最大的广东省也存在着十分明显的失衡趋势，粤北养老保险财务状况十分糟糕，甚至需要补贴，而珠三角的财务状况就非常好。关键在于基金的收支核算层级，即统筹层次的问题。
 

　　在“分灶吃饭”的财政体制下，统筹层次越低，养老保险财务失衡地区的“外在化”结果就越需要外部的财政补贴;相反，统筹层次越高，养老保险制度失衡地区的“内在化”结果就无需财政补贴。例如，如果目前养老保险制度实行的是全国水平的统筹层次，半数省份收不抵支的问题自然就被养老保险制度内在化了，否则，收不抵支的半数省份就必须从制度以外获得财政转移支付。于是，半数省份养老保险制度收不抵支的事实，对于目前还没有实现全国水平的统筹层次而言，就是有意义的了。它意味着，一方面，广东等17个统筹单位积累的余额逐年提高，基金规模不断膨胀，但却不能用于横向调剂;另一方面，15个收不抵支的省份需要财政补贴，用于保证当期养老金的发放这就为财政带来了压力。但是，如果实现了全国统筹，15个收不抵支的省份的资金缺口就可以在全国范围内予以“内在化”，而无需财政补贴。
 

　　但是，由于中国养老保险制度始终没有实现全国统筹，地区间养老保险制度的财务差距便对财政补贴形成巨大需求。1998-2010年养老保险制度的财政补贴逐年增加，到2010年已累计高达1万多亿元，占当年年末1.54万亿元累计余额的2/3;占G D P比重逐年提高，从1998年占G D P的0.03%提高到2010年的0.57%。此外，如果养老保险基金投资效率低下，就意味着财政资金宏观运用效率低下，例如，2010和2011年养老保险基金投资回报率不到2%，远远没有跑赢3 .3%和5.6%的通胀率。
 

　　所以，半数省份收不抵支的事实意味着，提高统筹层次是非常重要的。所谓统筹层次，是指养老保险缴费收入资金流的收入、支出、管理与核算的层级。虽然我们曾宣称全国都实现了省级统筹，但事实上，只有4-5个省份的资金流收支核算层级实现了真正意义上的省级管理，而绝大部分养老保险的统筹层次是县、市级，全国的统筹单位大约2000多个。因此，虽然有关方面曾宣布说2012年将实现全国统筹，但要在2012年实现资金流的全国水平的统筹管理，那是不可能的。